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【網絡文選】地方財政治理:授人以魚還是授人以漁 基于省直管縣財政體制改革的研究
2021年06月28日 15:07 來源:《中國社會科學》2019年第7期 作者:劉勇政 賈俊雪 丁思瑩 字號
2021年06月28日 15:07
來源:《中國社會科學》2019年第7期 作者:劉勇政 賈俊雪 丁思瑩

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  在一個多級政府框架下,完善政府治理體系以有效規范各級政府行為,對于一國治理體系和治理能力的現代化至關重要。作為政府治理體系的基礎和重要組成,地方財政治理的優化完善始終備受關注。這對于中國這樣一個地域遼闊、國情復雜的單一制國家而言尤為關鍵。黨的十九大報告提出,要加快建立現代財政制度,建立權責清晰的中央與地方財政關系,推進國家治理體系和治理能力的現代化。

  地方財政治理的核心在于:有效緩解地方道德風險問題、增強地方政府的財政自給能力和主體能動性,更好地滿足轄區居民對公共服務的需求。實現這一點的關鍵在于,實現財力與支出責任(或事權)在各級政府間的合理劃分與匹配。

  對此,(就收入層面而言)學術界主要強調兩種策略:(1)保持現有政府間支出責任劃分不變的情況下,適當提高地方政府的稅收自主權,提升地方自有財力水平,實現財力與支出責任相匹配;(2)在合理測算地方自有財力和支出責任的基礎上,增加轉移支付以彌補地方財力缺口。這兩種策略存在各自的優勢與不足,蘊含著不同的地方財政治理邏輯和政府間財政關系理論內涵——理論上講,它們可能產生不同的激勵效應,對地方政府的收支行為進而財政自給能力產生不同影響。

  特別地,作為一種“授人以漁”的財政治理方式,稅收自主權的提高有利于強化地方收入激勵,促使地方政府提升稅收努力以增加財政收入,亦會促使地方政府支出成本內部化(需更多依靠自有收入為支出籌資),遏制地方政府的道德風險和成本轉嫁行為,促使其提升稅收努力、采取更為理性審慎的支出政策,故有利于增強地方政府的財政自給能力;但也可能會引發地方政府低稅負競爭,對地方政府財政自給能力產生不利影響——這在地方稅收自主權較大時會尤為明顯。而作為一種“授人以魚”的財政治理方式,轉移支付規模增加則有利于遏制地方政府低稅負競爭行為,增強地方政府財政自給能力;但也可能弱化地方政府的預算約束,不利于地方政府支出成本內部化,加劇地方政府的道德風險和成本轉嫁行為,致使地方財政收入下降和支出膨脹,削弱地方政府財政自給能力——這在轉移支付規模較大(地方政府對轉移支付依賴性較高)時會表現得更突出。

  1994年分稅制改革較明確地界定了中央與省之間的收支責任劃分,同時賦予省級政府制定省以下各級政府間收支責任安排的自由裁量權。與此同時,地級市政府還時常會向縣級政府攤派本應屬于自身的支出責任。這極大削弱了縣鄉基層政府的財政自給能力,惡化了縣鄉財政狀況,損害了地方財政治理效率。為解決這一問題,我國自2004年以來在一些省份陸續推行了省直管縣財政體制改革。其核心特點是將縣級政府的收支責任劃分、轉移支付分配和預算資金調度,交由省級財政直接負責,實現了省級政府與縣級政府在財政上的直接聯系,減少了一個財政層級(地級市政府)。確切來講,這一改革發軔于安徽、河南和福建等省,此后逐步推向其他省份——截至2014年底,全國已有54%的縣(21個省份的1060個縣)實行了改革。在改革模式上,各省采取的做法不盡相同:福建、黑龍江和江蘇省選擇一次性推行改革;其他省份則采取了逐步推進的模式,但這些省份改革試點縣的選擇標準有所不同——如河北省將產糧大縣作為改革縣,山西省優先把扶貧開發縣作為改革縣。

  基于省直管縣財政體制改革實踐,以已有政府間財政關系理論為基礎,從地方財政治理視角出發,結合我國地方政府行為動機構建一個理論分析框架,剖析省直管縣改革踐行的稅收自主權和轉移支付增加這兩種地方財政治理方式,對地方政府收支行為進而財政自給能力的影響及其邏輯機理 (見下圖) 。

 

 

  地方稅收分成比例的提高主要通過三種機制對地方政府收支行為產生影響。首先,稅收分成比例提高意味著地方收入索取權的增加,這會強化地方收入激勵,促使地方政府提升稅收努力進而自有財政收入水平,故有利于增強地方財政自給能力。其次,稅收分成比例提高也意味著地方政府支出將更多依靠自有財政收入融資,故可促進地方政府支出成本內部化,遏制地方政府的道德風險和成本轉嫁行為。這可促使地方政府提升稅收努力以增加財政收入,更好地滿足既定的支出需求;也會促使地方政府支出行為更為理性審慎,以盡可能減小自有財政收入增加帶來的轄區經濟成本(居民和企業的稅負)上升進而對地區經濟增長的不利影響,這會遏制收入效應帶來的支出規模膨脹,故也有利于增強地方政府財政自給能力。最后,稅收分成比例提高也可能引發地方政府低稅負競爭,致使地方自有財政收入下降,對地方政府財政自給能力產生不利影響,這在地方稅收自主權較大時會尤為突出(1994年分稅制改革以來,中國地方政府的稅收自主權較小,故這一效應傾向于較弱)。故就理論而言,提高稅收分成比例對地方政府財政自給能力的影響不明確。但就中國現實來看,稅收分成比例通過前兩種機制產生的正影響較后一種機制的負影響而言傾向于更突出,因而總體上更有利于規范地方政府的財政收支行為、增強地方政府的財政自給能力。

  轉移支付增加同樣主要通過三種機制對地方政府收支行為產生影響。首先,轉移支付增加可一定程度上矯正地方政府低稅負競爭行為,故有利于地方自有財政收入增加進而增強地方政府財政自給能力。其次,轉移支付增加意味著地方可支配財力增加,這會通過收入效應導致地方政府支出增加,削弱地方政府財政自給能力。最后,作為地方非自有財政收入,轉移支付增加不利于地方政府支出成本內部化,加劇地方政府的道德風險和成本轉嫁行為。特別地,對于地方政府而言,轉移支付收入是一種公共池(common pool)資源,故會弱化地方政府的預算約束,割裂地方政府支出的成本—收益聯系(即地方政府支出成本可通過轉移支付這一公共池渠道轉嫁給中央和其他轄區政府)。當地方政府更依賴于轉移支付時,將會刺激地方政府降低稅收努力和自有財政收入水平、擴張支出規模,從而將更多的支出成本轉嫁出去。同時,轉移支付增加也會強化地方政府對上級政府就其收支行為進而財政狀況進行“兜底”的預期,這將進一步刺激地方政府的道德風險和成本轉嫁行為,從而對地方政府財政自給能力產生不利影響。

  轉移支付增加對地方政府財政自給能力的影響在理論上同樣不明確。但就中國現實來看,由于追求地區經濟增長以獲取更大的晉升機會構成了地方政府的核心利益,且分稅制改革以來地方政府對轉移支付的依賴性較高,故地方政府規避自有財政收入增加及其對地區經濟增長的不利影響、而借助轉移支付進行成本轉嫁的動機更為強烈。因此,在中國特定的制度背景下,轉移支付增加對地方政府的稅收努力進而財政收入的抑制作用,以及對地方政府支出的擴張性影響將更為突出,從而不利于地方政府財政自給能力的提升。

  鑒于此,我們提出如下理論判斷:提高稅收分成比例和增加轉移支付這兩種地方財政治理方式對地方政府收支行為和財政自給能力的影響機理和激勵效應不同——總體而言,前者即“授人以漁”的治理方式將更有利于規范地方政府收支行為、增強地方政府財政自給能力,后者即“授人以魚”的治理方式則更傾向于產生相反的治理效果。這也意味著省直管縣財政體制改革是否有利于增強縣級政府財政自給能力、改善地方財政治理在理論上不明確——取決于哪一種地方財政治理方式的影響占據主導作用。

  利用1995-2014年間全國縣級面板數據以及雙重差分模型和工具變量法,最終使用的樣本為全國30個省、自治區和直轄市1907個縣1995-2014年間的面板數據。在一個相對統一的分析框架下,考察省直管縣財政體制改革對地方政府收支行為和財政自給能力的綜合影響,識別出提高稅收自主權和增加轉移支付規模對縣級政府的收支行為和財政自給能力的影響差異,以及它們在決定省直管縣改革成效中的作用。

  主要變量的基本統計描述列舉如下:我國縣級政府財政收入與財政支出比值的樣本均值僅為39.8%,表明縣級政府的財政自給率普遍較低,自有財力僅能支撐大約2/5的財政支出??刂屏似渌蛩氐挠绊懞?,改革致使改革縣(相較于非改革縣)的財政自給率平均下降了5.6個百分點,這意味著改革導致改革縣的財政自給率下降了12.2%。改革導致改革縣的人均財政收入減少了9.9%,導致改革縣的人均財政支出擴張了4.1%。在較好地矯正了內生選擇問題后,省直管縣改革導致改革縣的財政自給率下降了9.8個百分點,人均財政收入減少了37.1%,人均財政支出則增加了22.4%。省直管縣改革使改革縣的稅收分成比例平均提高了1.2個百分點、轉移支付規模增加了4.0個百分點。樣本期間內(1995—2007年間),省直管縣改革使改革縣人均財政支出顯著增加了16.3%。

  研究表明,稅收自主權的增加顯著提升了縣級政府的自有財力水平,且在一定程度上遏制了縣級政府支出擴張,從而有效增強了縣級政府的財政自給能力。轉移支付規模增加則具有相反影響,且這一相反的負向激勵效應起到主導作用,最終導致省直管縣改革顯著削弱了縣級政府的財政自給能力,不利于地方財政治理的改善。

  上述結論對于新時代完善我國地方財政治理體系、構建權責清晰的政府間財政關系具有良好啟示。在一個多級政府框架下,道德風險問題始終是地方財政治理面臨的主要挑戰——其往往是地方政府機會主義行為、地方財政困境乃至地方財政不可持續的重要根源。特別是,就中國當前情況來看,地方稅收自主權較小、對轉移支付依賴性較嚴重,道德風險問題愈發突出。今后在完善地方財政治理體系中,不能僅從提高地方政府可支配財力的角度考慮問題,而應將增強地方政府財政自給能力和主體能動性作為立足點和根本目標,以有效規避地方道德風險問題。

  中央分別于2016年8月和2018年2月頒布了《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》和《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》。這是分稅制改革以來我國首次系統界定和規范了中央與地方的財政事權范圍和相應的支出責任分擔方式,并在此基礎上明確了一般性和專項轉移支付安排的基本公共服務領域共同財政事權事項,較大程度上改變了地方政府(尤其落后地區)對轉移支付高度依賴的局面, 有利于規避地方道德風險問題。

  對于中國這樣一個地域遼闊、國情復雜的單一制國家而言,中央轉移支付在促進地區均衡發展、保障基本公共服務均等化和遏制地區間過度競爭等方面發揮了至關重要的作用;但規模過度也會給中央政府造成巨大的財政壓力,產生地方道德風險加劇等不利影響。結合當前我國實施的“減稅降費”的整體策略和財政收入增速不斷下降的現實來看,中央可考慮在下一階段央地財政關系的改革中進一步適當減少轉移支付規模、增加地方稅收自主權,以便更好地發揮地方政府的主體積極性,提升地方財政治理水平。

 

 ?。ㄗ髡邌挝唬簞⒂抡?,中國人民大學財政金融學院、中國財政金融政策研究中心;賈俊雪,中國人民大學財政金融學院、中國財政金融政策研究中心;丁思瑩,中國人民大學財政金融學院?!吨袊鐣茖W》2019年第7期。中國社會科學網 張征/摘) 

作者簡介

姓名:劉勇政 賈俊雪 丁思瑩 工作單位:

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:張文齊)
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